Непосредственно выполняли распоряжения императора и других руководящих должностных лиц чиновники. Чиновничество формировалось в основном из дворян, но представители других сословий (за исключением крепостных крестьян) тоже могли войти в его состав. Должностные лица городского самоуправления избирались главным образом из купцов.